Территориальные зоны — элементы ПЗЗ поселения

Отнесение земельных участков к конкретным территориальным зонам является результатом градостроительного планирования территорий городских и сельских поселений. Главными целями такого планирования, как отражено в статье 9 Градостроительного кодекса РФ, являются:

1. определение в документах территориального планирования назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов,
2. обеспечение устойчивого развития территорий,
3. развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур,
4. обеспечение учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Графически градостроительная картина поселения отражается в пёстрых от разноцветных красок территориальных зонах генеральном плане и карте функционального зонирования поселения. Каждый цвет в этих чертежах соответствует конкретной территории поселения, то есть цветом выделяются территориальные зоны, объединяющие земельные участки, имеющие во многом сходные характеристики.

К отличительным признакам любой территориальной зоны (пункты 2-4 статьи 85 Земельного кодекса РФ) относятся:

• учёт особенностей её расположения и развития,
• установленные границы,
• возможность сочетания на территории зоны различных ВРИ ЗУ(видов разрешённого использования земельных участков) — жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков,
• установленные для территориальной зоны градостроительные регламенты, составляющие основу правового режима включённых в неё земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений,
• предотвращение возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках.

Градостроительный регламент- весьма жёсткий порядок, определённый правилами землепользования и застройки (ПЗЗ) поселения и установленный в соответствии с Градостроительным кодексом РФ.

Этот порядок обязателен для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков вне зависимости от форм собственности и иных прав на землю:

1. земельные участки можно использовать только в соответствии с любым видом разрешённого использования, установленным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны (иными словами, вид использования участка можно выбрать из перечня видов использования участков, включённых в территориальную зону),
2. если вид использования участка не входят в перечень видов разрешённого использования территориальной зоны, то земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальной зоны, а значит, возможности развития его территории будут ограничены.

Таким образом, территориальные зоны вводятся для установления градостроительных регламентов, которые, в свою очередь, определяют правовой режим земельных участков, включённых в территориальную зону. Именно в этом и состоит главное градостроительное значение территориальных зон и их роль в формировании генерального плана поселения.

Возможные негативные последствия от принятия ПЗЗ и установления территориальных зон

Обязательность соблюдения установленных для территориальных зон градостроительных регламентов может стать причиной ограничений прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов таких участков по застройке земельных наделов, а также в последующем использовании возведённых объектов капитального строительства:

Нетрудно понять, что как бы ни были совершенны генеральный план и карта функционального зонирования территории с их схемами и картами, разработанными компетентными профессиональными компаниями совместно с муниципальными и региональными властями, природоохранными, лесными и водными службами, комитетами и министерствами, органами контроля за надлежащим состоянием памятников истории и культуры и немалым числом иных организаций на основе немалого количества документов, специальных материалов, пожеланий и замечаний, высказанных в ходе многочисленных общественных слушаний, предшествующих окончательному утверждению этих документов, они, всё же, не могут быть абсолютно идеальными, позволяющими при застройке участков ориентироваться на раз и навсегда на принятые чертежи.

Возникающие или выявляющиеся негативные последствия включения участков в территориальные зоны связаны с целым рядом ситуаций:

• С допущенными ошибками при формировании территориальных зон, когда границы 2-х или нескольких из них проходят через 1 участок, то есть участок оказывается сразу в нескольких территориальных зонах, что не допустимо по требованиям Градостроительного кодекса РФ (пункт 4 статьи 40 Градостроительного кодекса РФ):

Если в границах земельного участка документами территориального планирования установлено 2 или более функциональных зоны, то этот земельный участок на карте градостроительного зонирования включается в состав зоны градостроительного преобразования, которая после разработки и утверждения документации по планировке территории этой зоны делится на земельные участки и соответствующие территориальные зоны, виды которых определяются функциональным назначением, установленным проектами планировки территорий.

Градостроительный регламент зоны градостроительного преобразования определяется через установления видов разрешённого использования в строгом соответствии с видами фактического использования земельного участка и объектов капитального строительства. Предельные параметры развития таких объектов должны соответствовать фактическим параметрам существующих объектов (этажность, процент застройки).

• С невозможностью эффективного использования земельного участка или недвижимого имущества, оказавшегося в той или иной территориальной зоне.
• С причинением вреда правообладателям участков.
• Со снижением стоимости земельных участков и объектов капитального строительства.
• С невозможностью реализации прав и законных интересов граждан и их объединений.

В поле негативного влияния ПЗЗ и такой их составной части, как территориальные зоны, может оказаться и решение более крупных задач, когда, например, принятые ПЗЗ поселения, а соответственно, и градостроительные регламенты территориальных зон препятствуют функционированию, размещению объектов капитального строительства регионального или местного значения. Естественно, что круг проблем не очерчивается только перечисленными примерами.

Превращаются ли ПЗЗ и установленные в соответствии с ними градостроительные регламенты территориальных зон в непреодолимое препятствие при использовании земельных участков? Для целого ряда случаев так не происходит. Кроме того, сами ПЗЗ определяют пути преодоления проблемных ситуаций при объективно обоснованной правообладателями земельных участков невозможности эффективного использования или доказательстве других обстоятельств, что попунктно перечислены выше.

Изменение территориальной зоны земельного участка — законный способ решения проблем

Анализируя возможность изменения территориальной зоны, нужно знать, что, в соответствии со статьёй 1 (пункт 8) Градостроительного кодекса РФ, правила землепользования и застройки (ПЗЗ) любого поселения представляют собой документ градостроительного зонирования:

1. утверждаемый нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга,
2. устанавливающий территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения ПЗЗ и порядок внесения в изменений в ПЗЗ,
3. включающий в себя:
   • карту градостроительного зонирования, на которой устанавливаются границы территориальных зон,
   • градостроительные регламенты (пункты 2 и 6 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ).

Таким образом, задача по изменению территориальной зоны земельного участка решается через внесение изменений в ПЗЗ поселения на уровне муниципальных органов самоуправления (так как ПЗЗ принимаются на местном уровне, то и изменения в ПЗЗ, соответственно, вносятся на местном уровне).

В статье 33 Градостроительного кодекса РФ, определяющей порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки, говорится, что вопросы о внесении изменений в правила землепользования и застройки рассматриваются главой местной администрации, а основаниями для рассмотрения таких вопросов и для внесения изменений в ПЗЗ могут служить следующие обстоятельства:

когда по причине внесения изменений в генеральный план поселения или в схему территориального планирования муниципального района возникло несоответствие правил землепользования и застройки (ПЗЗ) генеральному плану или схеме территориального планирования:

1. при получении предписания об устранении нарушений, ограничений использования объектов недвижимости, установленных на приаэродромной территории, которые допущены в ПЗЗ поселения, городского округа, межселенной территории (предписание направляется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти — оно обязательно для исполнения в сроки, установленные законодательством РФ);
2. при поступлении предложений:
   • об изменении границ территориальных зон,
   • об изменении градостроительных регламентов.

Кто может подготовить предложения о внесении изменений в ПЗЗ?

Подготовить предложения о внесении изменений в ПЗЗ может любой желающий. А вот в соответствии с «тематикой» предложений их авторы разделяются на следующие группы:

1. федеральные органы исполнительной власти— в случае, когда ПЗЗ могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства федерального значения;
2. органы исполнительной власти субъектов РФ— в случае, когда ПЗЗ могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства регионального значения;
3. органы местного самоуправления муниципального района— в случае, когда ПЗЗ могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства местного значения;
4. органы местного самоуправления— если необходимо совершенствовать порядок регулирования землепользования и застройки на соответствующих территории поселения, территории городского округа, межселенных территориях,
5. если правилами землепользования и застройки не обеспечена возможность размещения на территориях поселения объектов, предусмотренных документами территориального планирования:
   • объектов федерального значения,
   • объектов регионального значения,
   • объектов местного значения муниципального района (за исключением линейных объектов),

то требование (а не предложение) о внесении изменений в ПЗЗ для обеспечения размещения указанных объектов готовятся, соответственно, уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченным органом местного самоуправления муниципального района

Предложения (заявления) физических и юридических лиц о внесении изменений в ПЗЗ в части изменения территориальной зоны земельного участка

Физические и юридические лица могут также подавать свои предложения (заявления) о внесении изменений в ПЗЗ в части изменения территориальной зоны земельного участка:

• в инициативном порядке,
• в случаях, когда в результате применения ПЗЗ:
  1. земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно,
  2. причиняется вред их правообладателям,
  3. снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства,
  4. не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

Особенности заявления об изменении территориальной зоны земельного участка

Заявление об изменении территориальной зоны земельного участка должно содержать детальное обоснование необходимости внесения изменений в ПЗЗ по этому поводу.

Если в качестве причины обращения указывается невозможность эффективного использования участка или недвижимого имущества, то нужны факты, подтверждающие это утверждение.

Серьёзное внимание уделяется заявлениям, где в качестве причины обращения доказывается нанесение вреда правообладателю участка, показывается уменьшение стоимости надела или капитальных объектов.

Объективность доказательств может послужить залогом благоприятного исхода в рассмотрении заявлений об изменении территориальной зоны земельного участка.

Рассмотрение заявлений и принятия решений о внесении или об отказе от внесения изменений в ПЗЗ в части изменения территориальной зоны земельного участка

Изменение территориальной зоны — задача, решаемая в несколько этапов как в случае подачи заявления на стадии разработки ПЗЗ, так и в случае действия уже принятых ПЗЗ.

Не факт, что прохождение всех из них приведёт к успешному финалу, поскольку итоговое решение зависит от многих факторов, в частности, от результатов рассмотрения поступившего заявления в специальной комиссии, а в случае подачи заявления на стадии разработки ПЗЗ поселения — ещё и от результатов публичных слушаний, в ходе которых владельцы смежных участков и иные заинтересованные лица высказывают свои мнения, фиксируемые в обязательном порядке в протоколах этих слушаний.

Исключение составляют ситуации, когда необходимость изменения территориальной зоны земельного участка вызвана допущенными ошибками при формировании территориальной зоны.

Порядок подачи и рассмотрения заявлений об изменении территориальной зоны земельного участка на стадии разработки ПЗЗ:

• Все предложения о внесении изменений в ПЗЗ подаются (направляются) в Комиссию по проекту правил землепользованию и застройке (в соответствии с положениями статьи 31 Градостроительного кодекса РФ).
• В течение 30 дней со дня поступления предложения о внесении изменений в ПЗЗ комиссия готовит предварительное заключение, в котором содержатся:
  1. или рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в ПЗЗ
  2. или рекомендации об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения.
• Предварительное заключение комиссии вместе с проектом изменений в ПЗЗ направляются главе местной администрации.
• В случае рекомендации комиссии о внесении в соответствии с поступившим предложением (заявлением) изменения в проект ПЗЗ далее организуются публичные слушания — с публикацией в СМИ о дате и месте проведения и информации из проекта изменений в ПЗЗ (в ряде случаев, установленных в ПЗЗ, проведение публичных слушаний не требуется).
• По результатам слушаний комиссия готовит итоговый вариант проекта изменений в ПЗЗ с приложением к нему протокола публичных слушаний.
• Подготовленные документы отправляются главе администрации — в течение 10 дней он должен принять решение:
  1. или о направлении проекта изменений в ПЗЗ и направить его в представительный орган местного самоуправления,
  2. или об отклонении проекта изменений в ПЗЗ и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления.

Порядок подачи и рассмотрения заявлений об изменении территориальной зоны земельного участка в условиях действующих ПЗЗ:

• Предложение о внесении изменений в ПЗЗ подаётся (направляется) в Комиссию по землепользованию и застройке (в соответствии с положениями статьи 32 Градостроительного кодекса РФ).
• В течение 30 дней со дня поступления предложения о внесении изменений в ПЗЗ комиссия готовит предварительное заключение, в котором содержатся:
  1. или рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в ПЗЗ
  2. или рекомендации об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения.
• Предварительное заключение комиссии вместе с проектом изменений в ПЗЗ направляются главе местной администрации.
• Подготовленные документы отправляются главе администрации — в течение 30 дней он должен принять решение:
  1. или о направлении проекта изменений в ПЗЗ и направить его в представительный орган местного самоуправления,
  2. или об отклонении проекта изменений в ПЗЗ и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления.

Снова о главной составляющей заявления

Каким бы относительно несложным представлялся алгоритм речения задачи по изменению территориальной зоны земельного участка, не стоит рассчитывать на лёгкость её выполнения.

Имеет смысл снова повториться о важности одного из самых серьёзных обстоятельств — о подготовке доказательной базы, убедительно и объективно подтверждающей невозможность эффективного использования земельного участка или тех причин, что перечислены в разделе «Возможные негативные последствия от принятия ПЗЗ и установления территориальных зон»,при уже выполненном включении участка в ту территориальную зону, что определена действующими ПЗЗ или запланирована в их проекте:

• для одних участков потребуется подготовка отчётов специализированных лицензированных компаний, в которых должны отражаться официальные данные о снижении стоимости самих участков или расположенных на них объектов недвижимости.
• для других участков потребуются доказательства того факта, что включение их в границы утвержденной территориальной зоны, например, противоречит статьям Градостроительного кодекса РФ и не учитывает существующее фактическое землепользование (застройку объектами капитального строительства) и генеральному плану поселения относительно функционального назначения соответствующей территории,
• для третьих, испокон веков считающихся сельхозугодьями и оставшихся в зоне сельскохозяйственного использования земель, может потребоваться доказательство их низкого бонитета и уровнем кадастровой стоимости, намного меньшим в сравнении с уровнем таковой стоимости в регионе.

Примеров доказательств можно приводить сколь угодно много, но каждый из них соответствует конкретной ситуации для конкретного земельного участка. И они не могут быть идентичными абсолютно для всех наделов. для которых, по мнению правообладателей, требуется изменение территориальной зоны.

Необходимо выделить и подобрать самые существенные основания, ведь внесение изменений в ПЗЗ не является обязанностью, а правом администрации. Именно поэтому все основания тщательно изучаются, полученная информация проверяется, а частые отказы становятся не редкостью.

Тем не менее, у правообладателей земельных наделов, столкнувшихся с трудностями использования участков ввиду включения их в ту или иную территориальную зону, есть право решения проблем в судебном порядке.

Подтверждением этому может послужить судебное разбирательство, в котором собственник участка оспорил отказ администрации в изменении территориальной зоны земельного участка, обосновав свои требования нахождением на участке жилого дома, увеличением площади участка для строительства этого дома и несоответствиям генерального плана установленным в поселении правилам землепользования и застройки.